Κ. Παπανικολάου, Η εξουσία των ανεξάρτητων αρχών, 2018

Πρόλογος

Περιεχόμενα

Πίνακας συντομογραφιών

§ 1. Εισαγωγή: Τα βασικά θέματα προβληματισμού

σχετικά με τις ανεξάρτητες αρχές

Ι. Η δημοκρατική νομιμοποίηση των ανεξάρτητων αρχών

ΙΙ. Ανεξάρτητες αρχές και διάκριση των εξουσιών

§ 2. Οι ανεξάρτητες αρχές του κοινού δικαίου

Ι. Η νομοθετική καθιέρωση των ανεξάρτητων αρχών πρόδρομη της συνταγματικής κατοχύρωσής τους

ΙΙ. Η κρατούσα θεώρηση των ανεξάρτητων αρχών ως διοικητικών αρχών

ΙΙΙ. Οι αρχές που τυποποιήθηκαν ως ανεξάρτητες διοικητικές πριν από την αναθεώρηση του 2001

Α. Το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης

Β. Το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού

Γ. Η Επιτροπή Ανταγωνισμού

Δ. Η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα

Ε. Ο Συνήγορος του Πολίτη

Στ. Η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας

Ζ. Η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων

IV. Τα διακριτικά γνωρίσματα των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών

V. Η ιδιαιτερότητα της «ανεξαρτησίας» σε σχέση με το βασικό οργανωτικό πρότυπο της Διοίκησης εντός της κρατικής εξουσίας

Α. Η δημοκρατική νομιμοποίηση της διοίκησης δια του κοινοβουλευτικού ελέγχου

Β. Η οργανωτική συνάρθρωση Κυβέρνησης και Διοίκησης

1. Η ιεραρχική σχέση

2. Η διοικητική εποπτεία

Γ. Η απομόνωση των ανεξάρτητων αρχών εντός της διοικητικής οργάνωσης του κράτους

VI. Επιφυλακτική αποδοχή της συνταγματικότητας των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών

Α. Το έλλειμμα δημοκρατικής νομιμοποίησης και οι λόγοι υπέρβασης των σχετικών επιφυλάξεων

Β. Η αρχή της αμεροληψίας ως δικαιοκρατικό έρεισμα συμβατότητας της «ανεξαρτησίας» με τη δημοκρατική και την κοινοβουλευτική αρχή

VII. Ανεξάρτητες αρχές και διάκριση των εξουσιών

Α. Διάκριση, διασταύρωση και σύγχυση των εξουσιών

Β. Λειτουργική και αντικειμενική διάκριση των εξουσιών

Γ. Η προβληματική λειτουργική κατηγοριοποίηση των ανεξάρτητων αρχών.

1. Οι υπερχειλείς αρμοδιότητες των ανεξάρτητων αρχών

2. Η νομολογιακή στάση σχετικά με τις κανονιστικές αρμοδιότητες των ανεξάρτητων αρχών

3. Θετική αξιολόγηση της νομολογιακής στάσης: Αυστηρή συνταγματική οριοθέτηση των αποκλίσεων από τη διάκριση των λειτουργιών

Δ. Μια συστηματική προσέγγιση της εξουσιακής κατηγοριοποίησης των ανεξάρτητων αρχών του κοινού δικαίου

1. Μεθοδολογία της εξουσιακής κατηγοριοποίησης των κρατικών οργάνων

α. Η απαγωγική και η θετική μέθοδος

β. Ένα συγκριτικό παράδειγμα της απαγωγικής μεθόδου

γ. Δογματικοί λόγοι πρόκρισης της θετικής μεθόδου: Η απαγωγική μέθοδος ως κατάλοιπο ενός μοναρχικού τεκμηρίου

δ. Συλλογιστική ανάλυση της θετικής μεθόδου: Σύνθεση θετικών και αποθετικών κριτηρίων

i. Η εφαρμογή αποθετικών κριτηρίων και η ένταξή τους σε ένα ευρύτερο συνταγματικό σύνθεμα

ii. Η ανάγκη εφαρμογής της (συν)θετικής μεθόδου ιδίως στις περιπτώσεις οργάνων με λειτουργικά ετερόκλητες αρμοδιότητες

iii. Ενδεχόμενα προβλήματα και της (συν)θετικής μεθόδου

2. Ένα κρίσιμο για την εξουσιακή κατηγοριοποίηση των ανεξάρτητων αρχών αποθετικό κριτήριο: «Τί δεν μπορεί να πράξει ο νομοθέτης»

α. Προτεραιότητα και ανάλυση του κριτηρίου

β. Τα συνταγματικά όρια της νομοθετικής εξουσίας σύστασης οργάνων των τριών διακεκριμένων εξουσιών

i. Οι ρητοί συνταγματικοί περιορισμοί του κοινού νομοθέτη

ii. Η νομοθετική αδυναμία σύστασης άλλων νομοθετικών οργάνων

αα. Βάσει της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών

ββ. Βάσει της αντιπροσωπευτικής αρχής

iii. Η νομοθετική εξουσία σύστασης οργάνων των δύο άλλων διακεκριμένων εξουσιών

αα. Η νομοθετική σύσταση οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας

ββ. Η νομοθετική σύσταση οργάνων της δικαστικής εξουσίας

a. Βάσει του άρθρου 93 § 1 Σ

b. Βάσει των άρθρων 8 και 20 § 1 Σ

iv. Συμπέρασμα

γ. Τα συνταγματικά όρια της νομοθετικής εξουσίας διασταύρωσης εξουσιών και λειτουργιών

i. Αναζήτηση γενικών κανόνων εφαρμοστέων και στις ανεξάρτητες αρχές

ii. Η σημασία των επιτρεπτών διασταυρώσεων για την εξουσιακή κατηγοριοποίηση των νομοθετικά ιδρυόμενων οργάνων

iii. Εξειδίκευση του ζητήματος: Η νομοθετική επέκταση των συνταγματικά προβλεπόμενων διασταυρώσεων

αα. Οι λόγοι της συγκεκριμένης εξειδίκευσης του ζητήματος και οι δύο πιθανές απαντήσεις

ββ. Απόκρουση της νομοθετικής εξουσίας εισαγωγής των μη απαγορευόμενων ρητώς διασταυρώσεων

γγ. Αποδοχή μόνο των ρητώς επιτρεπόμενων νομοθετικών εισαγωγών διασταυρώσεων

δδ. Έμμεσες διασταυρώσεις εξουσιών και λειτουργιών προβλεπόμενες στο Σύνταγμα

a. Η έννοια των έμμεσων διασταυρώσεων και ο λόγος επικέντρωσης σε αυτές

b. Οι συνταγματικά προβλεπόμενες έμμεσες διασταυρώσεις

aa. Η θεματική ανοικτότητα των προβλεπόμενων διασταυρώσεων

bb. Η απεριόριστη διασταύρωση του άρθρου 94 § 4 εδ. α΄-β΄ Σ.

cc. Οι περιορισμένες διασταυρώσεις

(i) Η διασταύρωση του άρθρου 43 §§ 2, 4, 5 Σ

(ii) Η διασταύρωση του άρθρου 96 § 2 Σ

εε. Η συνταγματική πρόβλεψη έμμεσων διασταυρώσεων ως επιβεβαίωση της κατ’ αρχήν αδυναμίας νομοθετικής εισαγωγής διασταυρώσεων

στστ. Ειδικά η απαγόρευση μη προβλεπόμενων ρητώς διασταυρώσεων της νομοθετικής εξουσίας με τις άλλες λειτουργίες

a. Ένα ακόμη επιχείρημα υπέρ των ελεύθερων διασταυρώσεων της νομοθετικής εξουσίας και η αντίκρουσή του

b. Ειδικότερα η διασταύρωση της νομοθετικής εξουσίας με την εκτελεστική λειτουργία

aa. Η κρατούσα θέση περί ελεύθερης διασταύρωσης και τα τρία επιχειρήματα υπέρ αυτής

bb. Αντίκρουση των τριών επιχειρημάτων υπέρ της κρατούσας θέσης

cc. Επιστροφή στην αποκρουσθείσα θέση: Μια εξήγηση της επικράτησής της

(i) Ιστορικοδογματικά αντανακλαστικά ασύμβατα με το σύγχρονο δόγμα

(ii) Δικαιοπολιτικά διακυβεύματα αντιστραφέντα στη σύγχρονη λειτουργία του πολιτεύματος

iv. Ο χάρτης των συνταγματικά επιτρεπόμενων νομοθετικών διασταυρώσεων

δ. Οι δυνατότητες εξουσιακής κατηγοριοποίησης των ανεξάρτητων αρχών βάσει του αποθετικού κριτηρίου

3. Ολοκλήρωση της εξουσιακής κατηγοριοποίησης των ανεξάρτητων αρχών με εφαρμογή των θετικών κριτηρίων

α. Οι ανεξάρτητες αρχές ως διοικητικές αρχές

i. Συμβατότητα με τις οργανωτικές προϋποθέσεις ένταξης στη Διοίκηση

ii. Πλήρωση των θετικών λειτουργικών προϋποθέσεων ένταξης στη Διοίκηση

β. Αποκλεισμός της ένταξης των ανεξάρτητων αρχών στη δικαστική εξουσία βάσει των οργανωτικών κριτηρίων

VIII. Πορίσματα της μελέτης των ανεξάρτητων αρχών του κοινού δικαίου

A. Η πολλαπλή σημασία της μελέτης του προαναθεωρητικού καθεστώτος των ανεξάρτητων αρχών

B. Σύνοψη των κρίσιμων θέσεων προς αξιοποίηση στην περαιτέρω εξέταση των ανεξάρτητων αρχών

§ 3. Οι συνταγματικά κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές

Ι. Η διαμόρφωση του προβληματισμού μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001

Α. Το νέο συνταγματικό πλαίσιο των ανεξάρτητων αρχών

1. Τα δύο επίπεδα της συνταγματικής κατοχύρωσης των ανεξάρτητων αρχών

2. Παρουσίαση των συνταγματικών διατάξεων

α. Οι ειδικές διατάξεις

β. Οι γενικές διατάξεις

Β. Το κεντρικό ζήτημα: Ο σκοπός της συνταγματικής κατοχύρωσης των ανεξάρτητων αρχών

1. Δύο τελεολογικές ερμηνείες

α. Παγίωση ή μεταβολή του προαναθεωρητικού status των ανεξάρτητων αρχών;

β. Η συντηρητική ερμηνεία: Συνταγματοποίηση του «νομοθετικού κεκτημένου»

γ. Η εναλλακτική ερμηνεία: Μερική ανασύνταξη του συστήματος της κρατικής εξουσίας

2. Μια αρχική διευθέτηση του τελεολογικού ζητήματος

α. Ο γνώμονας: Τυποποίηση και σημασία των δυνατών αναθεωρητικών επιλογών

β. Μια αναχάραξη του ζητήματος: Αναζήτηση του συνεκτικού ιστού των τομέων της «ανεξάρτητης» κρατικής δράσης

ΙΙ. Οι υποστηριζόμενες θέσεις σχετικά με τον σκοπό της συνταγματικής ενσωμάτωσης των ανεξάρτητων αρχών στην κρατική εξουσία

Α. Η αρτιότερη άσκηση της διοικητικής λειτουργίας από ανεξάρτητες αρχές.

1. Αμεροληψία και τεχνοκρατική επάρκεια της διοικητικής δράσης

2. Διαλεκτική αντίκρουση της θέσης

α. Επαρκής και προσφορότερη η ευπροσάρμοστη νομοθετική καθιέρωση ανεξάρτητων διοικητικών αρχών

β. Ανασκευή της αποκρουσθείσης θέσεως: Η ανεξαρτησία ως εγγύηση της αμεροληψίας σε «κρίσιμους» τομείς

γ. Αντίκρουση της ανασκευασθείσης θέσεως: Αδυναμία συνεκτικής ερμηνείας της κρισιμότητας των επιλεγέντων τομέων

3. Διάκριση από τις άλλες υποστηριζόμενες θέσεις: Λειτουργική εξομάλυνση και όχι αναδιάρθρωση της κρατικής εξουσίας

Β. Οι ανεξάρτητες αρχές ως θεσμικά αντίβαρα της πλειοψηφικής πολιτικής εξουσίας

1. Η «πολιτική» εξουσία των ανεξάρτητων αρχών

α. Ένταξη στη δημοκρατία των αντιβάρων

β. Παραλληλισμός με την «πολιτική» εξουσία των δικαστηρίων

γ. Αντιδιαστολή προς τη διοίκηση

2. Κριτική ανάλυση της θέσης

α. Ανάγκη δικαιολόγησης του καθ’ ύλην περιορισμού των ανασχέσεων.

β. Αυτοτελής/μη αντισταθμιστική η εξουσία των ανεξάρτητων αρχών

γ. Μια παραλλαγή της θέσης: Από τα αντίβαρα στην απόσπαση πεδίων της πολιτικής εξουσίας

Γ. Η ανεξαρτησία των αρχών ως ουδετεροποίηση της πολιτικής εξουσίας

1. Ουδετεροποίηση των υποκειμένων της πολιτικής εξουσίας

α. Διάκριση από την εξουδετέρωση των πολιτικών πεδίων

β. Ενεργοποίηση ανεξάρτητων υποκειμένων λόγω εντοπισμένης αδυναμίας των πολιτικών προσώπων

2. Κριτικές παρατηρήσεις

α. Ένα κρίσιμο ζήτημα: Δημοκρατική αρχή και πολιτική εξουσία των ανεξάρτητων αρχών

β. Καθολική και διαρκής δημοκρατική νομιμοποίηση της πολιτικής εξουσίας

γ. Μη πολιτική η εξουσία των ανεξάρτητων αρχών

i. Η έμμεση δημοκρατική νομιμοποίηση της εξουσίας των ανεξάρτητων αρχών

ii. Η δημοκρατική νομιμοποίηση ως αναγκαία αλλά μη επαρκής προϋπόθεση της πολιτικής εξουσίας

iii. Άμεση η δημοκρατική νομιμοποίηση της πολιτικής εξουσίας

αα. Η δημοκρατική νομιμοποίηση της Βουλής και της Κυβέρνησης.

ββ. Η αντιπροσωπευτική αρχή

Δ. Συνοπτική αξιολόγηση των υποστηριζόμενων θέσεων

ΙΙΙ. Μια νέα ερμηνεία της συνταγματικής κατοχύρωσης ανεξάρτητων αρχών

Α. Οι βασικοί άξονες εκδίπλωσης μιας νέας ερμηνείας

1. Αξιοποιήσιμα πορίσματα της κριτικής των προηγούμενων θέσεων

2. Η λειτουργική και η προσωπική ανεξαρτησία: Εννοιολογικές διευκρινίσεις

α. Διάκριση από την ιδιοσυστατική έννοια της «ανεξαρτησίας»

β. Λειτουργική και προσωπική ανεξαρτησία των μελών των ανεξάρτητων αρχών

γ. Λειτουργική ανεξαρτησία των ανεξάρτητων αρχών

Β. Η έκταση της λειτουργικής ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων αρχών ως κριτήριο εξουσιακής κατηγοριοποίησής τους

1. Διαβαθμίσεις της λειτουργικής ανεξαρτησίας

2. Η λειτουργική ανεξαρτησία των υπολοίπων κρατικών οργάνων

α. Τα δικαστήρια

β. Η Βουλή

γ. Η Κυβέρνηση

δ. Η Διοίκηση

3. Απορριπτόμενες προσεγγίσεις

α. Η γραμματική συγγένεια των άρθρων 101Α και 87 § 1 Σ

β. Η εκ προοιμίου αποδοχή της πλήρους λειτουργικής ανεξαρτησίας

4. Μια προσωρινή θέση: Ένταξη των ανεξάρτητων αρχών στη Διοίκηση.

α. Εξουσιακή κατηγοριοποίηση βάσει των νοητών διαβαθμίσεων της λειτουργικής ανεξαρτησίας

β. Ο αποκλεισμός της πολιτικής εξουσίας των ανεξάρτητων αρχών ως επιβεβαιωτική παράμετρος

Γ. Η ορθότερη έννοια της «ανεξαρτησίας» και η συνταγματική θέση των ανεξάρτητων αρχών

1. Η επιβαλλόμενη από το άρθρο 26 Σ. ερμηνευτική εξάντληση των περιθωρίων ένταξης των ανεξάρτητων αρχών σε μία από τις τρεις διακεκριμένες εξουσίες

2. Κρίσιμες προεκτάσεις του προσωρινού συμπεράσματος

α. Πλήρης ενδοδιοικητική ανεξαρτησία

β. Το πρόβλημα της διακριτικής ευχέρειας

i. Έλεγχος σκοπιμότητας και δημοκρατική αρχή

ii. Αποκλεισμός της διακριτικής ευχέρειας

3. Η «ανεξαρτησία» ως μη πολιτική εξουσία

α. Αδυναμία –και όχι απαγόρευση– πολιτικής εξουσίας

β. Πλήρης συνταγματοποίηση

4. Η «ανεξαρτησία» ως πλήρης νομική θεμελίωση

α. Διττή αμφισβήτηση της κανονιστικής πληρότητας των οικείων συνταγματικών χώρων

β. Κανονιστική πληρότητα και νομική θεμελίωση

γ. Νομική θεμελιωσιμότητα και «ανεξαρτησία»

i. Απόρριψη του νομικά θεμελιωτέου ως προϋπόθεσης της «ανεξαρτησίας»

ii. Καθολική νομική θεμελιωσιμότητα μόνο στους τομείς της «ανεξάρτητης» κρατικής εξουσίας

αα. Μια εμπειριστική ένσταση

ββ. Μεθοδολογική αντίκρουση της ένστασης

γγ. Συνταγματική θεμελίωση της νομικής θεμελιωσιμότητας

5. Οι συνέπειες της «ανεξαρτησίας»

α. Για τις πράξεις των ανεξάρτητων αρχών

i. Πλήρης αιτιολογία όλων των πράξεων

ii. Άμεση κανονιστική εξειδίκευση του Συντάγματος από τις ανεξάρτητες αρχές

β. Για την εξουσιακή θέση των ανεξάρτητων αρχών

i. Εκτός της Διοίκησης (ανατροπή της προσωρινής θέσης)

ii. Εκτός της τριττής λειτουργικής διάκρισης των εξουσιών (οριστική θέση)

iii. Συμβατότητα της οριστικής θέσης με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών

IV. Σύγκριση των συνταγματικά κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών με τις ανεξάρτητες αρχές του κοινού δικαίου

§ 4. Ο ακυρωτικός δικαστικός έλεγχος

της εξουσίας των ανεξάρτητων αρχών

Ι. Η αίτηση ακύρωσης κατά των εκτελεστών πράξεων των ανεξάρτητων αρχών του κοινού δικαίου

ΙΙ. Η αίτηση ακύρωσης κατά τωνεκτελεστών πράξεων των συνταγματικά κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών

Α. Εισαγωγή στον προβληματισμό

Β. Η «εκτελεστότητα» των πράξεων ως σταθερή συνταγματική παράμετρος του προβληματισμού

1. Η έννοια της «εκτελεστότητας» και η σύνδεσή της με τις πράξεις των ανεξάρτητων αρχών

2. Απομόνωση της «εκτελεστότητας» εν γνώσει των προβολών του άρθρου 95 § 1 στ. α΄ Σ. στο ουσιαστικό διοικητικό δίκαιο

Γ. Δύο ερμηνευτικές εκδοχές αποκλεισμού της συνταγματικής κατοχύρωσης του ακυρωτικού ελέγχου των εκτελεστών πράξεων των ανεξάρτητων αρχών

1. Πλήρης αποκλεισμός της συνταγματικής κατοχύρωσης

α. Η αυστηρή εκδοχή του οργανικού κριτηρίου

β. Οι συνέπειες της αυστηρής εκδοχής του οργανικού κριτηρίου για τον ακυρωτικό έλεγχο

2. Μερικός αποκλεισμός της συνταγματικής κατοχύρωσης

α. Ήπια εφαρμογή του λειτουργικού (και του οργανικού) κριτηρίου

β. Αυστηρή εφαρμογή του λειτουργικού κριτηρίου

γ. Οι συνέπειες των εφαρμογών του λειτουργικού κριτηρίου για τον ακυρωτικό έλεγχο

Δ. Η ορθή ερμηνευτική θέση: Πλήρης συνταγματική κατοχύρωση της αίτησης ακύρωσης κατά των εκτελεστών πράξεων των ανεξάρτητων αρχών

1. Μεθοδολογικές και δογματικές επισφάλειες των προηγούμενων θέσεων.

2. Η εξαίρεση των τυπικών νόμων από τον ακυρωτικό δικαστικό έλεγχο ως ασφαλής ερμηνευτικός οδηγός

α. Ο λόγος εξαίρεσης των τυπικών νόμων

i. Τεκμήριο συνταγματικότητας των νόμων και δικαστικός έλεγχος αντισυνταγματικότητας

ii. Αδυναμία εξαίρεσης βάσει των τριών λόγων υπέρ του τεκμηρίου συνταγματικότητας

iii. Ο αληθής λόγος: Το τεκμήριο πολιτικής εξουσίας του νομοθετικού οργάνου

αα. Συμφωνία, αντίθεση και μη-αντίθεση προς το Σύνταγμα

ββ. Δημοκρατική αρχή και τεκμήριο πολιτικής εξουσίας της Βουλής

β. Συνταγματική κατοχύρωση του ακυρωτικού ελέγχου μόνο των νομικά δέσμιων πράξεων δημόσιας εξουσίας

γ. Συναφής προβληματισμός και λανθάνουσα επιβεβαίωση του εντοπισθέντος λόγου εξαίρεσης: οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου

3. Συνταγματική κατοχύρωση του ακυρωτικού ελέγχου όλων των εκτελεστών πράξεων των ανεξάρτητων αρχών

§ 5. Σύνοψη και συμπεράσματα της μελέτης

Βιβλιογραφία

Α. Ελληνόγλωσση

Β. Ξενόγλωσση