Κ. Παναγούλιας, Ο δικαστικός έλεγχος της δράσης των ανεξάρτητων αρχών, 2023

Avant propos

Πρόλογος

Ευχαριστίες

Κυριότερες Συντομογραφίες

Εισαγωγή

Ι. Το αντικείμενο της έρευνας

Α. Οι ανεξάρτητες αρχές

1. Ορολογικές διευκρινίσεις

2. Ο κατάλογος των ανεξάρτητων αρχών

3. Οι εξελικτικές περίοδοι των ανεξάρτητων αρχών

Β. Η οριοθέτηση του αντικειμένου της μελέτης

Γ. Η προβληματική της μελέτης: πέραν της αλληλεπίδρασης ανεξαρτησίας και δικαστικού ελέγχου

1. Η δυνατότητα μερικής εναρμόνισης του νομικού καθεστώτος των ανεξάρτητων αρχών

2. Το διοικητικό δίκαιο ως επιστημολογικό αντικείμενο

ΙΙ. Η μεθοδολογία και η δομή της μελέτης

Α. Η ανάλυση των νομολογιακών δεδομένων

Β. Η συγκριτική προσέγγιση

Γ. Η αναγγελία του διαγράμματος

Μέρος Πρώτο: Ο δικαστικός έλεγχος ως εγγύηση της ανεξαρτησίας

Τίτλος Πρώτος: Οι εγγυήσεις της ανεξαρτησίας

Κεφάλαιο Πρώτο: Η καθιέρωση της ανεξαρτησίας

Ενότητα Πρώτη: Η ανεξαρτησία ως αναγκαιότητα

Α. Η νομολογιακή καθιέρωση

Β. Η εννοιολόγηση της ανεξαρτησίας

α. Η μεταβλητή γεωμετρία της ανεξαρτησίας

β. Οι ειδικότερες πτυχές της ανεξαρτησίας

βα. Η οργανωτική ανεξαρτησία

ββ. Η λειτουργική ανεξαρτησία

βγ. Η δημοσιονομική ανεξαρτησία

Ενότητα Δεύτερη: Η αποτελεσματικότητα της ανεξαρτησίας

Α. Η ανεπάρκεια της λειτουργικής ανεξαρτησίας

α. Η λειτουργική ανεξαρτησία άλλων οργάνων

αα. Η Τράπεζα της Ελλάδος

αβ. Οι Επιθεωρητές Εργασιακών Σχέσεων

αγ. Η Επιτροπή Λογιστικής Τυποποίησης και Ελέγχου

αδ. Η Επιτροπή Διαχείρισης Αφερεγγυότητας

αε. Οι Ανεξάρτητες Επιτροπές Προσφυγών

β. Η αναγκαία συμπληρωματικότητα της προσωπικής ανεξαρτησίας

Β. Η διαβάθμιση των εγγυήσεων της προσωπικής ανεξαρτησίας

α. Ένα «μωσαϊκό» εγγυήσεων

αα. Τα προσόντα των μελών

αβ. Οι μηχανισμοί επιλογής

αγ. Οι ασυμβίβαστες ιδιότητες

i. Ο δικαιολογητικός λόγος των ασυμβιβάστων

ii. Η τυποποίηση των ασυμβιβάστων

iii. Το ασυμβίβαστο ή μη της ιδιότητας του δημοσίου υπαλλήλου

iv. Η αδικαιολόγητη ανομοιογένεια των ασυμβιβάστων προς αποτροπή άσκησης πολιτικής επιρροής

v. Οι μηχανισμοί ελέγχου της συνδρομής ασυμβιβάστων και σύγκρουσης συμφερόντων

vi. Οι απαγορεύσεις μετά τη λήξη της θητείας

αδ. Το ανεύθυνο των μελών

αε. Η πειθαρχική ευθύνη

αστ. Οι αποδοχές των μελών

β. Η αναγκαία εναρμόνιση

Κεφάλαιο Δεύτερο: Η δικαστική εγγύηση της ανεξαρτησίας - Το παράδειγμα του δικαστικού ελέγχου της θητείας των μελών των ανεξάρτητων αρχών

Ενότητα Πρώτη: Η παράταση της θητείας

Α. Η νομολογιακή οριοθέτηση του χρόνου παράτασης της θητείας

Β. Ο αντίκτυπος της νομολογίας στη συνταγματική αναθεώρηση

α. Η συνταγματική επιδίωξη συναίνεσης των πολιτικών δυνάμεων

β. Η υποχώρηση του αναθεωρητικού νομοθέτη

Ενότητα Δεύτερη: Η πρόωρη λήξη θητείας

Α. Η γενική απαγόρευση πρόωρης λήξης της θητείας των μελών των συλλογικών διοικητικών οργάνων

Β. Η θεσμική μεταρρύθμιση της οργανωτικής διάρθρωσης των ανεξάρτητων αρχών

α. Η απαίτηση πρόβλεψης μεταβατικού καθεστώτος

β. H δυνατότητα εφαρμογής της μεταρρύθμισης με άμεση ισχύ

Γ. Η πρόβλεψη ασυμβίβαστων ιδιοτήτων για τα εν ενεργεία μέλη ανεξάρτητων αρχών

α. Οι προϋποθέσεις θέσπισης ασυμβιβάστων με άμεση ισχύ

β. Η εφαρμογή των εγγυήσεων του άρθρου 101Α Συντ. και στις μη συνταγματικώς κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές

Δ. Η κάλυψη της κενούμενης θέσης σε περίπτωση πρόωρης λήξης της θητείας μέλους

Τίτλος Δεύτερος: Οι εγγυήσεις ενάσκησης της αρμοδιότητας

Κεφάλαιο Πρώτο: Η οριοθέτηση των θεσμικών εγγυήσεων

Ενότητα Πρώτη: Αμεροληψία και αρμοδιότητα

Α. Οι νομοθετικές εγγυήσεις αμεροληψίας

Β. Η ειδικότερη αρχή του οργανικού και λειτουργικού διαχωρισμού

α. Η σώρευση ελεγκτικών και αποφασιστικών αρμοδιοτήτων για την επιβολή κυρώσεων

αα. Η γένεση της αρχής του διαχωρισμού

αβ. Ο διαχωρισμός στις διοικητικές αρχές

αγ. Η θετικοποίηση και εξειδίκευση της αρχής του διαχωρισμού

β. Η σώρευση κανονιστικής αρμοδιότητας και αρμοδιότητας επιβολής κυρώσεων

γ. Η επιβολή και η είσπραξη των χρηματικών κυρώσεων

Γ. Η ενάσκηση νόμιμης αρμοδιότητας ως αλυσιτελής εγγύηση αμεροληψίας

α. Η νομοθετικώς προβλεπόμενη σώρευση αρμοδιοτήτων

β. Η νομοθετικώς προβλεπόμενη αυτεπάγγελτη δράση

Ενότητα Δεύτερη: Ανεξαρτησία και αμεροληψία

Α. Η κανονιστική σχέση ανεξαρτησίας και αμεροληψίας

Β. Η ανεξαρτησία ως ανεπαρκής εγγύηση αμεροληψίας

α. Η αντικειμενική αμεροληψία

β. Εγγυήσεις ανεξαρτησίας και υποκειμενική αμεροληψία

Κεφάλαιο Δεύτερο: Η προσαρμογή των διαδικαστικών εγγυήσεων

Ενότητα Πρώτη: Η δημοσιότητα των συνεδριάσεων

Α. Τα κριτήρια για την υποχρεωτική διεξαγωγή δημόσιας συνεδρίασης

α. Η συνταγματική κατοχύρωση των ανεξάρτητων αρχών

β. Η φύση και τα χαρακτηριστικά της υπόθεσης

γ. Το είδος του ασκούμενου δικαστικού ελέγχου και η δυνατότητα αναπλήρωσης

Β. Η κατ’ αίτηση διεξαγωγή δημόσιας συνεδρίασης

Ενότητα δεύτερη: Ne bis in idem: η σωρευτική επιβολή κυρώσεων

Α. Η συντρέχουσα αρμοδιότητα περισσότερων ρυθμιστικών αρχών

Β. Η πολλαπλή αρμοδιότητα της ίδιας ρυθμιστικής αρχής

Συμπέρασμα Πρώτου Μέρους

Μέρος Δεύτερο: Η ανεξαρτησία ως γνώμων του δικαστικού ελέγχου

Τίτλος Πρώτος: Το υποκείμενο και το αντικείμενο του δικαστικού ελέγχου

Κεφάλαιο Πρώτο: Η ικανότητα διαδίκου των ανεξάρτητων αρχών

Ενότητα Πρώτη: Η παθητική νομιμοποίηση των ανεξάρτητων αρχών

Α. Η παθητική νομιμοποίηση στη δίκη επί προσφυγής ή αίτησης ακύρωσης

Β. Η παθητική νομιμοποίηση επί αγωγής

α. Η αυτοτελής παθητική νομιμοποίηση ως απόρροια της ανεξαρτησίας

β. Το αμφιλεγόμενο έρεισμα της κρατούσας νομολογίας υπέρ της παθητικής νομιμοποίησης του Δημοσίου

γ. Η επικουρική εγγυητική ευθύνη του Δημοσίου

Γ. Η δέσμευση από το δεδικασμένο ως κριτήριο εκλογίκευσης

Ενότητα Δεύτερη: Η ικανότητα διαδίκου ως αρμοδιότητα

Α. Η ανεξαρτησία ως θεμέλιο της δικονομικής αρμοδιότητας

Β. Η έκταση της δικονομικής αρμοδιότητας

Ενότητα Τρίτη: Η δικονομική εξατομίκευση των ανεξάρτητων αρχών έναντι του Δημοσίου

Α. Τα νομιμοποιητικά ερείσματα της ενδοστρεφούς δίκης

Β. Η αδικαιολόγητη αμφισβήτηση της ιδιότητας του παρεμβαίνοντος τρίτου

Κεφάλαιο Δεύτερο: Η ουδέτερη επίδραση της νομικής φύσης των ανεξάρτητων αρχών στην ενδικασιμότητα των πράξεών τους

Ενότητα Πρώτη: Η ενάσκηση αποφασιστικής αρμοδιότητας ως κριτήριο εκτελεστότητας

Α. Η οριοθέτηση της αποφασιστικής αρμοδιότητας

α. Η διάκριση μεταξύ γνωμοδοτικής και αποφασιστικής αρμοδιότητας

β. Η ανάγκη αυστηρής οριοθέτησης των προπαρασκευαστικών πράξεων

Β. Η ανεξαρτησία ως κώλυμα αρμοδιότητας;

Ενότητα Δεύτερη: Η διαστολή της έννοιας της εκτελεστότητας με κριτήριο το έννομο συμφέρον του αποδέκτη της δράσης των ανεξάρτητων αρχών

Α. Η διεύρυνση της έννοιας της εκτελεστότητας βάσει των συνεπειών της διοικητικής πράξης

α. H εφαρμογή του κριτηρίου της μεταβολής του εξωτερικού νομικού κόσμου από την ελληνική νομολογία

β. Η σταδιακή άμβλυνση των κριτηρίων ενδικασιμότητας από τη γαλλική νομολογία: η εγκατάλειψη του οργανικού κριτηρίου

Β. Η δυνατότητα αναθεώρησης της υφιστάμενης νομολογίας: Υπέρ του ευθέος δικαστικού ελέγχου των πορισμάτων του Συνηγόρου του Πολίτη

Τίτλος Δεύτερος: Η κατανομή της δικαιοδοσίας για την επίλυση των διαφορών από τη δράση ανεξάρτητων αρχών

Κεφάλαιο Πρώτο: Η κατανομή των διαφορών μεταξύ της δικαιοδοσίας των διοικητικών και πολιτικών δικαστηρίων

Ενότητα Πρώτη: Η «δημοσιοποίηση» ιδιωτικών διαφορών διά της παρέμβασης ανεξάρτητων αρχών

Α. Η λήψη ασφαλιστικών μέτρων από ανεξάρτητη ρυθμιστική αρχή για την προστασία του δημοσίου συμφέροντος και ιδιωτικών συμφερόντων

Β. Η ενάσκηση της αρμοδιότητας του ΑΣΕΠ ως στοιχείο ειδικής διοικητικής διαδικασίας

Γ. Η επίλυση ιδιωτικών διαφορών από την ΕΕΤΤ κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας

Ενότητα Δεύτερη: Οι αναλογίες με το σύστημα κατανομής των διαφορών από πράξεις ανεξάρτητων αρχών μεταξύ της πολιτικής και διοικητικής δικαιοδοσίας στη Γαλλία

Α. Η πολλαπλότητα των δικονομικών διόδων παροχής έννομης προστασίας

Β. Η συνταγματική καθιέρωση της μεταφοράς υποθέσεων από τη διοικητική στην πολιτική δικαιοδοσία, σύμφωνα με τη θεωρία των «blocs de compétences»

Γ. Η παρακολουθηματική σχέση μεταξύ ενδίκων βοηθημάτων κατά πράξεων ανεξάρτητων αρχών και αγωγής αποζημίωσης από την ζημιογόνο δράση τους

Κεφάλαιο Δεύτερο: Η αδικαιολόγητη παρεμβολή της ποινικής δικαιοδοσίας του Αρείου Πάγου - Η περίπτωση της «Αρχής Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες»

Ενότητα Πρώτη: Η νομική φύση των πράξεων της Αρχής

Α. Διάκριση μέτρων ασφαλείας, κατά τον Ποινικό Κώδικα, και διοικητικών προληπτικών μέτρων για την καταπολέμηση της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας

Β. Η ενάσκηση της αρμοδιότητας της Αρχής εκτός της ποινικής διαδικασίας

Γ. Η αναγνώριση από την ίδια αρχή του διοικητικού χαρακτήρα των μέτρων

Δ. Η νομική φύση των ερευνών της Α΄ Μονάδας Διερεύνησης Χρηματοοικονομικών Πληροφοριών της Αρχής και η διάταξη δέσμευσης περιουσιακών στοιχείων

Ενότητα Δεύτερη: Ο αδικαιολόγητος κατακερματισμός της δικαιοδοσίας

Α. Η δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων για την εκδίκαση διαφορών από την αμφισβήτηση κυρώσεων επιβαλλόμενων από διεθνείς οργανισμούς

Β. Η δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων για την αμφισβήτηση της απόρριψης αίτησης μερικής αποδέσμευσης περιουσιακών στοιχείων

Τίτλος Τρίτος: Η οριοθέτηση του δικαστικού ελέγχου

Κεφάλαιο Πρώτο: Ερείσματα και περιορισμοί ως προς τον καθορισμό των διαστάσεων του δικαστικού ελέγχου

Ενότητα Πρώτη: Η Συγκριτική Θεσμική Ανάλυση ως μεθοδολογία για τον καθορισμό των διαστάσεων του δικαστικού ελέγχου

Α. Η συγκριτική ανάλυση της θεσμικής αποδοτικότητας ατελών εναλλακτικών μηχανισμών ρύθμισης

Β. Η αρχή της διάκρισης των εξουσιών ως θεμέλιο και όριο της συγκριτικής θεσμικής ανάλυσης

Γ. Η συμβατότητα της συγκριτικής θεσμικής ανάλυσης με το δικαίωμα παροχής έννομης προστασίας

Ενότητα Δεύτερη: Εφαρμοσμένη Συγκριτική Θεσμική Ανάλυση: - Η επιλογή του καταλληλότερου forum

Α. Η δικαστική υποκατάσταση ως προς τη νομική ερμηνεία

α. Η εμπειρία του συγκριτικού δικαίου

αα. Πλήρης Υποκατάσταση

αβ. Υφ’ όρους Υποκατάσταση

i. Ηνωμένο Βασίλειο

ii. Καναδάς

iii. Η.Π.Α.

Η απόφαση Skidmore

Η απόφαση Chevron

Η απόφαση Mead

β. Η καταρχήν θεσμική υπεροχή των ανεξάρτητων αρχών έναντι των δικαστηρίων

βα. Η προβλεψιμότητα των κανόνων ως παράγων ρυθμιστικής σταθερότητας

ββ. Η εξειδίκευση ως παράγων ρυθμιστικής αποτελεσματικότητας

i. Οι επιμέρους πτυχές της εξειδίκευσης των ανεξάρτητων ρυθμιστικών αρχών

ii. Η εξειδίκευση του δικαστηρίου

1. Η διάκριση γενικών και ειδικών δικαστηρίων

2. Η εξειδίκευση των δικαστηρίων στην ελληνική έννομη τάξη και η ανάγκη δημιουργίας μόνιμης επικουρικής επιστημονικής υπηρεσίας

βγ. Η μείζων δημοκρατική νομιμοποίηση για την υλοποίηση ρυθμιστικής πολιτικής

i. Η θεσμική επικοινωνία με την Κυβέρνηση

ii. Ο διάλογος με το Κοινοβούλιο

iii. Η συμμετοχή και η διαβούλευση κατά την κανονιστική παραγωγή

1. Η διαμόρφωση κανόνων ως αποτέλεσμα εξισορρόπησης συμφερόντων

2. Η διαμόρφωση κανόνων ως αποτέλεσμα ορθολογικής διαλεκτικής συναίνεσης

3. Η αναζήτηση του καταλληλότερου τόπου για την επίτευξη της εξισορρόπησης των ανταγωνιστικών συμφερόντων ή της ορθολογικής διαλεκτικής συναίνεσης

4. Η πολλαπλότητα των μορφών της διοικητικής δράσης

Β. Η δικαστική υποκατάσταση στην ουσιαστική κρίση των ανεξάρτητων αρχών

α. Η μεταβλητή γεωμετρία του δικαστικού ελέγχου του πραγματικού

αα. Ο λειτουργικός καθορισμός των διαστάσεων του ελέγχου

i. Η αποτελεσματικότητα ως κριτήριο καθορισμού της έντασης του δικαστικού ελέγχου

ii. Η υπέρβαση της διάκρισης ακυρωτικού και ουσιαστικού ελέγχου

iii. Η υπέρβαση της διάκρισης νομικού και πραγματικού σφάλματος.

αβ. Τα εγγενή όρια του ελέγχου

i. Η ικανότητα εκτίμησης του πραγματικού

ii. Οι ανεπαρκείς δικονομικοί μηχανισμοί αναπλήρωσης του γνωστικού και νομιμοποιητικού ελλείματος του δικαστηρίου

iii. Ο οπωσδήποτε οριακός έλεγχος των τεχνικοοικονομικής φύσεως αποδείξεων και της οικονομικής ανάλυσης

β. Η απουσία σταθερού προτύπου δικαστικού ελέγχου του πραγματικού κατά το Ευρωπαϊκό Δίκαιο

βα. Οι εκτιμήσεις συγκριτικής θεσμικής ανάλυσης, κατά τον καθορισμό της έννοιας της «πλήρους δικαιοδοσίας», στη νομολογία του ΕΔΔΑ

i. Η εξειδίκευση

ii. Η δημοκρατική νομιμοποίηση

iii. H αποτελεσματικότητα

iv. Η ανεξαρτησία

ββ. Οι εκτιμήσεις συγκριτικής θεσμικής ανάλυσης στο ενωσιακό δίκαιο

i. Η απουσία εναρμόνισης των εθνικών δικονομικών κανόνων ως προς την πυκνότητα του δικαστικού ελέγχου

ii. Η παροχή κατευθύνσεων για την οργάνωση και την ενάσκηση του δικαστικού ελέγχου

1. Η εκτίμηση της πραγματολογικής βάσης από τα ενωσιακά δικαστήρια

2. Η απαίτηση εξέτασης της ουσίας των διαφορών από κατάλληλο όργανο προσφυγής, κατ’ άρθρο 4 παρ. 1 της οδηγίας πλαίσιο EK/2002/21

γ. Η αλληλεπίδραση εξειδικευμένων οργάνων: το παράδειγμα του Competition Appeal Tribunal

γα. Η εξειδίκευση του δικαστή επηρεάζει τις διαστάσεις του ελέγχου

γβ. Ο αυτοπεριορισμός του εξειδικευμένου δικαστή κατά την ενάσκηση ουσιαστικού ελέγχου

Κεφάλαιο Δεύτερο: Η οργάνωση και η ενάσκηση του δικαστικού ελέγχου στην ελληνική έννομη τάξη

Ενότητα Πρώτη: H έλλειψη συνοχής των υφιστάμενων δικονομικών κανόνων

Α. Η νομική φύση και η αρμοδιότητα των ανεξάρτητων αρχών ως επισφαλή κριτήρια για την κατανομή των διαφορών μεταξύ ΣτΕ και τακτικών διοικητικών δικαστηρίων

α. Η αλυσιτέλεια του οργανικού κριτηρίου

β. Η ρευστότητα του λειτουργικού κριτηρίου

Β. Η αρμοδιότητα των ανεξάρτητων αρχών ως κριτήριο για την υπαγωγή των διαφορών σε ακυρωτικό ή έλεγχο πλήρους δικαιοδοσίας

α. Η ανεπάρκεια της διάκρισης μεταξύ δέσμιας αρμοδιότητας και διακριτικής ευχέρειας

αα. Οι νομολογιακές διακυμάνσεις ως προς το χαρακτηρισμό ορισμένης αρμοδιότητας ως δέσμιας ή ως διακριτικής ευχέρειας

αβ. Η υπαγωγή πράξεων εκδιδόμενων κατά διακριτική ευχέρεια άλλοτε σε ακυρωτικό και άλλοτε σε έλεγχο πλήρους δικαιοδοσίας

β. Η αδικαιολόγητη διαφοροποίηση της δικονομικής αντιμετώπισης των πράξεων επιβολής κυρώσεων

Ενότητα Δεύτερη: Η πρακτική οριοθέτηση του δικαστικού ελέγχου

Α. Η νομολογιακή υποβάθμιση της συγκριτικής θεσμικής ανάλυσης

Β. Η προσαρμογή του δικαστικού ελέγχου των ουσιαστικών κρίσεων

α. Η κατάφαση της δυνατότητας επιλογής του αρμόζοντος είδους δικαστικού ελέγχου

β. Η άρνηση της δυνατότητας επιλογής του αρμόζοντος είδους δικαστικού ελέγχου

γ. Η πρακτική σύγχυση των ορίων μεταξύ ουσιαστικού και ακυρωτικού ελέγχου

Ενότητα Τρίτη: Η θέσπιση εξαιρετικών δικονομικών ρυθμίσεων

Α. Ο αποκλεισμός των ενδίκων μέσων

α. Ο αποκλεισμός της έφεσης

β. Ο αποκλεισμός της αναίρεσης

Β. Η υποχρέωση καταβολής διαφοροποιημένων παραβόλων

Συμπέρασμα Δεύτερου Μέρους

Γενικό Συμπέρασμα

Πίνακας Ένδικων Βοηθημάτων

Βιβλιογραφία

Ευρετήριο Όρων